Den politiske proces

I nedenstående figur vises et udkast til den politiske proces for Budget 2027.

Der kan blive behov for at tilpasse tidsplanen senere, ifald der kommer et folketingsvalg, som kan påvirke tidspunktet for indgåelse af økonomiaftale mellem regeringen og KL.

Rammevilkårene for budgetlægningen for 2027

Budgetprocessen igangsættes i en tid, hvor der er store geopolitiske spændinger flere steder i verden. Aktuelt gælder det særligt USA’s interesse for Grønland og den fortsatte krig i Ukraine, men der er også øvrige spændinger i andre dele af verden, som i sidste ende kan få indflydelse på Danmarks økonomi og dermed også kommunernes økonomiske rammevilkår.

Dansk økonomi har i de seneste år klaret sig godt og har vist sig at være robust trods de urolige tider og usikkerhed om toldsatser mv. i verden. En stadig større del af det finanspolitiske råderum må dog forventes at blive allokeret til forsvarsudgifter og sikkerhed i de kommende år. Det er derfor usikkert om økonomiaftalen for 2027 fortsat vil være på det niveau, som vi har set de seneste år. En afledt effekt af den øgede fokus på sikkerhed er også arbejdet med beredskab. Her er det usikkert, hvor stor en del der væltes over på kommunerne.

Regeringen har igangsat en række ambitiøse reformspor på stort set alle de kommunale velfærdsområder. Velfærdsreformerne betyder, at kommunerne nu og i de kommende år vil komme til at stå med store implementeringsopgaver. P.t. er Beskæftigelsesreformen ved at blive implementeret i kommunerne, hvor Beskæftigelses- og Socialudvalget står over for en stor opgave med at tilpasse økonomien og opgaverne til en ny virkelighed. Derudover arbejdes der med Sundhedsreformen, som betyder afskaffelse af den kommunale medfinansiering af sundhedsudgifter i regionerne og flytning af opgaver fra kommuner til regioner fra Sundhedsreformen. Reformen skal gælde fra 2027, og den kan får konsekvenser for fordelingen af midler mellem kommunerne og dermed få betydning for Sundheds-, Omsorgs- og Forebyggelsesudvalgets økonomi og fremadrettede opgaveløsning.

Derudover har regeringen igangsat en analyse af udligning, som forventes at munde ud i en udligningsreform gældende fra 2029, som kan gå begge veje for Odense Kommune, dog nok mest sandsynlig vil der være tale om et tab.

Endelig er der et usikkerhedselement i forhold til kommende løsningsmodel på selskabskatteområdet. Stigende indtægterne fra selskabsskatter har i en årrække givet et tab for mange kommuner og en gevinst for få, når udligning og det tilhørende fald i bloktilskuddet er indregnet. Odense Kommune har været en af de kommuner som har haft en tab på området. Udviklingen synes ikke at vende. Det blev derfor aftalt i økonomiaftalen for 2026, at der skulle findes en løsningsmodel, som skal have virkning for 2027, og som skal ske inden for den samlede kommunale finansiering.

Fornuftigt udgangspunkt i Odense

Økonomien i Odense Kommune hviler på et godt og solidt grundlag, når Budget 2027 skal lægges. I Budget 2026 blev der prioriteret en række velfærdsområder, da råderummet var ekstraordinært stort. Der blev blandt andet givet et løft til det specialiserede socialområde. Det er dog et område, som også må forventes at være udfordret i de kommende budgetter.

Udover fortsat behov for drift- og anlægsmidler på det specialiserede socialområde er der en række udfordringer, som skal løses i Budget 2027 eller i den nærmeste fremtid. Det gælder kollektiv trafik, yderligere anlægsmidler til afskaffelse af Forårs-SFO, klima og grøn trepart samt beredskab, implementering af sundhedsreformen, udbygning af idrætsfaciliteter og usikkerheder på indtægtssiden i de kommende år. Hertil kommer rekrutteringsudfordringen på en række fagområder, som alle kommuner står overfor.

Det er også aftalt at drøfte håndtering af klasseloft i 3. klasse og frem, H.C. Andersens Festivals og SDU Science & Innovation Park Odense.

Endelig kan også nævnes de ønsker og ambitioner, som byrådet og Økonomiudvalget har i forhold til, hvad der skal arbejdes med i den kommende byrådsperiode på de store samfundsmæssige områder som klima, by- og erhvervsudvikling, forebyggelse og velfærden. Det gælder blandt andet investeringer i arealerhvervelse og infrastruktur, som på langt sigt vil give en samfundsøkonomisk gevinst for Odense. 

Arbejde med effektiviseringer, omprioriteringer og digitaliseringsprojekter

I Odense Kommune arbejder udvalgene og forvaltningerne med effektiviseringer og omprioriteringer i to spor og på flere niveauer.

Til fælles politiske prioriteringer og til at forbedre råderummet i kommunen arbejdes der med det årlige effektiviserings- og omprioriteringskrav i forvaltningerne/udvalgene (spor 1). Hertil kommer, at der også på tværs af Odense Kommune er igangsat et arbejde med at reducere de administrative udgifter under projektet Fremtidens Administration (spor 2).

Derudover arbejdes der også i forvaltningerne/udvalgene med den frivillige andel af effektiviserings- og omprioriteringskrav. Provenuet herfra forbliver i udvalgene og kan være med til at bidrage ind i udvalgenes arbejde med at håndtere udfordringer og stød i økonomien.

Endelig arbejder alle forvaltninger med egne digitaliseringsprojekter for at understøtte målsætningen om at frigøre 350 flere medarbejdere i 2030. Her forbliver provenuet i udgangspunktet i udvalgene, selv om nogle af de frigivne årsværk dog også kan blive kapitaliseret ind i Fremtidens Administration og til udvalgenes arbejde med effektiviserings- og omprioriteringsstrategien.

I forhold til at skabe råderum arbejdes der også med at mindske udgifterne på det specialiserede socialområde og i et større perspektiv med at øge kommunens indtægter ved at understøtte beskæftigelsesudviklingen og væksten i Odense generelt.

Udmøntning af effektiviserings- og omprioriteringskravet for 2028-2030

Model for arbejde med løbende effektiviseringer og omprioriteringer fornyes for en ny periode i Budget 2027.

Der udmøntes derfor et nyt samlet effektiviserings- og omprioriteringskrav til udvalgene i tre år (2028-2030), som går til fælles prioriteringer. De indsamlede midler lægges i en pulje under Økonomiudvalget til senere udmøntning i de tre år. Der er i fordelingsnøglen taget højde for Beskæftigelsesreformen, og når de økonomiske konsekvenser af Sundhedsreformen kendes, vil kravet blive tilpasset i forhold til de berørte udvalg. 

^{Note: Effektiviserings- og omprioriteringskravet i 2027 er allerede udmøntet på baggrund af tidligere tidsperiode.}

Den opdaterede Effektiviserings- og omprioriteringsstrategi med model for arbejde med løbende effektiviseringer og omprioriteringer er vedlagt som bilag til sagen.

Bestillinger af budgetbidrag

Oversigt over Økonomiudvalgets budgetbestillinger til Udkast til Økonomiudvalgets Budgetforslag 2027:

1. Udmøntning af Fremtidens Administration (Økonomiudvalget/budgetforslag).
2. Beskrivelse af udvalgenes budgettal og bemærkninger (alle udvalg).
3. Anlægsforslag med fokus på kapacitet (alle udvalg).
4. Forslag til demografiregulering 2027-2030 (Økonomiudvalget/budgetforslag/budgetforhandling).
5. Forslag til revideret budget for de konjunkturfølsomme anlægsområder (By- og Kulturudvalget).
6. Analyse af skolekapacitet, som er en bestilling fra Budget 2026 (Børn- og Ungeudvalget/By- og Kulturudvalget).
7. Analyse af udfordringer relateret til overdragede opgaver med nye kontrakter (Klima- og Miljøudvalget).
8. Analyse af Tjenestemandspensioner (Økonomiudvalget).
9. Digital udvikling som forandringskraft i Odense Kommune (Økonomiudvalget/budgetforslag).
10. Økonomien for den kollektive trafik (Økonomiudvalget/Klima- og Miljøudvalget).
11. Administrative bidrag (Alle)

I nedenstående afsnit gives en beskrivelse af de enkelte budgetbidrag.

Budgetbidrag 1 – Udmøntning af Fremtidens Administration

Odense Kommune er af regeringen blevet pålagt at skulle finde administrative besparelser på 50. mio. kr. frem mod 2030. På nuværende tidspunkt mangler de at blive fundet besparelser for ca. 18,7 mio. kr. Den resterende del af besparelsen skal findes via yderligere tiltag under Fremtidens Administration samt regelforenklingstiltag.

Styregruppen for Fremtidens Administration er i gang med at undersøge yderligere tiltag på kommunens områder, imens der sideløbende kører et arbejde med at udmønte yderligere regelforenklingstiltag. Forventningen er, at Fremtidens Administration med Budget 2027 vil nå i mål med at finde den pålagte administrationsbesparelse. Med Budget 2027 vil Fremtidens Administration derfor blive afsluttet, hvorefter projekterne overgår til en implementeringsfase.

Forslag til udmøntning af administrationsbesparelsen indarbejdes i Udkast til Økonomiudvalgets budgetforslag og indgår herefter i de videre politiske drøftelser af Budget 2027. 

Budgetbidrag 2 - Beskrivelse af udvalgenes budgettal og bemærkninger Odense

Kommune anvender rammestyring som det overordnede økonomiske styringsværktøj. Fordelen er, at det i høj grad giver fagudvalgene handlefrihed og fleksibilitet i forhold til budgettering, opfølgning og økonomisk omprioritering. Med rammestyring og en høj grad af beslutningskompetence i de enkelte udvalg vil fagudvalgsmedlemmer i kraft af deres løbende stillingtagen til økonomiske anliggender altid have større detailindsigt i de respektive udvalgs økonomi og rammebetingelser, end de øvrige byrådspolitikere har.

For at understøtte indblikket i udvalgenes budgetter skal hvert udvalg udarbejde et budgetbidrag med beskrivelse af udvalgets område med tilhørende budgettabeller.

Beskrivelserne til Budget 2027 vil blive udarbejdet i et nyt format i forhold til tidligere. Det skyldes et ønske om at gøre budgetbidraget mere læsevenligt, hvor fokus i højere grad vil være på at give et strategisk overblik over de centrale områder, som udvalget arbejder med og har ansvaret for.

Der vil desuden sideløbende, og evt. som en integreret del af budgettal og bemærkninger, blive udarbejdet en oversigt over udvalgenes rammer fordelt på "kan og skal" opgaver. Oversigten har til formål at skabe et overblik over prioriteringsmuligheder. Økonomiudvalget vil senest i juni blive præsenteret for oversigten.

Budgetbidrag 3 - Anlægsforslag med fokus på kapacitet

Alle udvalg kan komme med anlægsforslag. Anlægsforslagene skal opfylde et eller flere af nedenstående kriterier:

• Sikre, at Odense Kommune har den fornødne kapacitet i forhold til bygningsmasse og infrastruktur.
• Skal have en vis volumen, som ikke umiddelbart vil kunne finansieres indenfor udvalgets egen ramme.

Endvidere har byrådet med Budget 2026 ved siden af de vanlige forslag bestilt følgende:

• En samlet analyse af investering i egne tilbud indenfor det specialiserede socialområder. Resultat heraf vil blive præsenteret for Økonomiudvalget i juni.
• At der skal ske en fuld udbygning af børnehavekapaciteten frem mod 2028, således ambitionen om en bedre overgang fra børnehave til folkeskole kan realiseres.

Økonomiudvalget vil blive præsenteret for kapacitetsplan inden behandlingen af Budget 2027.

For at sikre en strategisk sammenhæng på tværs af alle udvalg vil Stabschefforum og Direktørgruppen løbende blive involveret i processen omkring anlægsforslagene.

Budgetbidrag 4 – Forslag til demografiregulering for 2027-2030

Odense Kommunes demografimodel tager udgangspunkt i Odense Kommunes befolkningsprognose. Der vil derfor, som tidligere år, blive lagt op til dels en tilpasning af udvalgenes rammer i 2027-2029, som følge af ny befolkningsprognose 2026, og dels en tilpasning af udvalgenes rammer i forhold til det nye overslagsår 2030. I Budget 2027 indgår et nyt overslagsår 2030, hvor merbehovet foreløbigt er opgjort til 79 mio. kr. med befolkningsprognose 2025.

Den samlede regulering vil blive indarbejdet i Udkast til Økonomiudvalgets budgetforslag, mens en eventuel tilpasning af udvalgenes rammer i 2027-2030 vil indgå som en del af budgetforhandlingerne om Budget 2027.

Budgetbidrag 5 – Forslag til revideret budget for de konjunkturfølsomme anlægsområder

De konjunkturfølsomme anlægsområder vedrører helt overordnet jordforsyning og salg af udlejningsejendomme, hvilket indebærer køb, byggemodning og salg af bolig- og erhvervsjord samt køb og salg af ejendomme.

By- og Kulturudvalget har den udførende kompetence til at lede det daglige arbejde på jordforsyningsområdet indenfor de rammer, der er udstukket af Økonomiudvalget.

By- og Kulturudvalget skal derfor udarbejde et særskilt budgetbidrag, som beskriver forslag til revidering af budgettet for de konjunkturfølsomme anlægsområder, da området har betydning for den overordnede budgetlægning og påvirkning på kommunens kassebeholdning, og spiller en væsentlig rolle for eksekvering af den kommende erhvervs- og vækstpolitik.

Budgetbidrag 6 - Analyse af skolekapacitet

Odense er en by med befolkningstilvækst. Flere familier vælger at bosætte sig i byen, og det giver nye muligheder for at styrke fællesskaberne og skabe levende læringsmiljøer. Det giver dog også et pres på nogle skoler og skoledistrikter.

Børn- og Ungeudvalget og By- og Kulturudvalget skal derfor udarbejde en skolekapacitetsanalyse, der kan pege på, hvilke skoler der bliver presset på kapaciteten i de kommende år, og hvordan dette kan løses. Herunder også hvordan der kan tænkes anderledes for at optimere eksisterende kvadratmeter klogere, minimere behovet for nye, indretning af skoledistrikter med videre. I forlængelse heraf skal analysen også inddrage den kapacitet, der frigøres som konsekvens af beslutningen om, at børnene skal blive længere tid i børnehaven, hvorfor behovet for lokaler til forårs SFO bortfalder.

Analysen skal forelægges de to udvalg, som et budgetbidrag, så det kan danne grundlag for et muligt anlægsforslag til Budget 2027.

Budgetbidrag 7 - Analyse af udfordringer relateret til overdragede opgaver med nye kontrakter

I 2025 godkendte byrådet en organisationsændring med virkning fra 2026, hvor antallet af udvalg gik fra 7 til 6. Klima- og Miljøudvalget fik overdraget nogle områder, som har været bundet op af nye udbud og kontrakter mm., som er blevet betydeligt dyrere end tidligere. Der er således en økonomisk ubalance på kort og lang sigt på områderne for vintertjeneste, vedligehold af parker og grønne områder samt kirkegårdsområdet. Klima- og Miljøudvalget er et relativ lille udvalg. Det betyder, at udvalget har få andre områder, hvor finansieringen kan omprioriteres fra.

Klima- og Miljøforvaltningen skal derfor i samarbejde med Borgmesterforvaltningen udarbejde en analyse og bud på både kortsigtede og langsigtede løsninger for at bringe økonomien i balance. Det skal indgå som et budgetbidrag fra Klima- og Miljøudvalget.

Budgetbidrag 8 - Analyse af området for tjenestemandspensioner

En tjenestemandspension er en livsvarig pensionsordning, hvor pensionens størrelse afhænger af anciennitet og den pensionsgivende løn. Odense Kommunes udgifter til tjenestemandspensioner er strukturelt faldende som følge af, at tjenestemandsansættelser over tid er afløst af overenskomstansættelser. Aktuarberegninger viser, at udgifterne nu har toppet og forventes at falde fremadrettet, hvilket bidrager til et stigende økonomisk råderum i de kommende år.

Samtidig er der en særskilt forpligtelse knyttet til de tjenestemænd, der i forbindelse med etableringen af FynBus blev overdraget fra Odense Kommune. Pensionsudbetalingerne afholdes i dag af FynBus, men når selskabets likvide midler ikke længere er tilstrækkelige, overgår forpligtelsen til Odense Kommune. FynBus’ likviditet rækker ikke til at dække pensionsudbetalingerne på længere sigt, hvilket nødvendiggør stillingtagen til, hvordan og hvornår kommunen håndterer forpligtelsen.

Borgmesterforvaltningen skal som budgetbidrag til Økonomiudvalget udarbejde en analyse af udgiftsudviklingen på tjenestemandspensionsområdet, herunder forventet råderum, samt opstille modeller for håndtering af forpligtelsen over for FynBus.

Budgetbidrag 9 - Digital udvikling som forandringskraft i Odense Kommune

Digitalisering er måske det stærkeste forandringsværktøj, som kommunerne råder over. Investering i den teknologiske udvikling er nødvendig, hvis vi som kommune skal lykkes med at imødekomme de udfordringer, vi står overfor. Hastigheden, hvormed teknologi forældes, er stigende, og det stiller krav til risikovilligheden. Vi skal turde at fejle, for digitalisering, automatisering og ikke mindst AI kræver prøvehandlinger. Det gælder prøvehandlinger i store tværgående projekter, fx at vi skal indgå i regeringens AI-storskalaprojekter, der stiller krav om medfinansiering, så vi sammen kan lykkes med at tage de næste skridt i digitaliseringen af de trivielle opgaver og give mere plads til kerneopgaven med mennesket i centrum. Parallelt skal hvert fagområde også fortsat afprøve teknologier i mindre skala.

Udover at turde investere i digitaliseringen af egne opgaver er det nødvendigt at løfte blikket og undersøge, hvordan vi som kommune kan give en håndsrækning til de lokale innovative virksomheder, der med gode idéer forsøger at løse nogle af de udfordringer, vi som kommune står overfor. Enten via sandkassemiljøer eller test af robotter og velfærdsteknologi i praksis.

Borgmesterforvaltningen udarbejder en status på Odenses Digitale fremtid med input fra forvaltningerne. Analysen skal indeholde et bud på fremtidige investeringsmuligheder og gevinster ved digitale virkemidler.  

Budgetbidraget vil blive indarbejdet i Udkast til Økonomiudvalgets budgetforslag og vil herefter indgå i de videre politiske drøftelser af Budget 2027.

Budgetbidrag 10 – Økonomien for den kollektive trafik

Odense Byråd har et mål om, at den kollektive trafik skal være et reelt alternativ til bilen for flere jf. Grøn Mobilitetsplan for Odense Kommune.

I forbindelse med Budget 2025 blev der tilført ekstra midler i 2025 og 2026 til området for kollektiv trafik, som dækker Odense Letbane (OL) og busdrift, for at bringe økonomien i balance på de to områder. Ubalancen var knyttet til passagertallet, den gennemsnitlige billetpris og øgede driftsudgifter blandt andet som følge af forsinkelse af byggeriet af det nye OUH og eftervirkninger af corona-krisen.

Det blev desuden besluttet, at økonomien i 2027 og frem skulle revurderes i forbindelse med Budget 2027. Dette også ud fra en forventning om at det nye OUH vil være i drift. Det nye OUH er endnu ikke i drift, og effekten af forventeligt mange flere passagerer til letbanen kendes ikke endnu. Derfor lægges der op til, at budgettet i 2027 og 2028 i første omgang bringes i balance. OL fremlægger for Økonomiudvalget i juni deres budgetbehov, så de fortsat kan drifte letbanen på nuværende niveau.

Ligeledes skal Klima- og Miljøforvaltningen i juni fremlægge et budget i balance for 2027 og frem til Klima- og Miljøudvalget (budgetbidrag), som baserer sig på det eksisterende rutenet. I fald der er en ubalance skal forvaltningen anvise løsningsforslag fx via rutetilpasninger, ved et midlertidigt eller varigt budgetløft, så der skabes varig balance.

Budgetbidrag 11 - Administrative bidrag

De administrative bidrag vedrører takster, frigivelse af anlæg med stjernemarkering og skøn for driftsoverførsler. Alle tre dele vil blive indarbejdet i Udkast til Økonomiudvalgets Budgetforslag for 2027.

Øvrige elementer, der skal arbejdes med i budgetprocessen

Årligt bidrag til finansiering af Velfærdens Fundament

I 2020 blev der indgået en aftale om Velfærdens Fundament, som handler om at sikre velfærdens fysiske rammer frem mod 2030. Der skal bruges 1,8 mia. kr. på at øge kapaciteten og modernisere bygninger, så rammerne om velfærden i kommunen løftes. Finansieringen herunder til afledt drift skal findes i råderummet fra de årlige budgetter.

En del af anlægsråderummet i Budget 2027 svarende til 100,0 mio. kr. er derfor i rammeud- meldingen indlagt som finansiering af Velfærdens Fundament. Derudover er der indlagt afledt drift på 5,0 mio. kr. årligt, som frigives, når de enkelte anlægsprojekter under Velfærdens Fundament står færdige.

Midlertidige politiske indsatser, som er prioritereret indtil 2026

Der er til sagen vedlagt en oversigt over midlertidige politiske indsatser. De er afsat i tidligere budgetter og prioriteret ind og med 2026. En fortsættelse af de indsatser, som er effektfulde, kan prioriteres og finansieres af udvalgene selv eller af byrådet.

Inddragelse af MED-organisationen i budgetprocessen

Der vil igennem budgetprocessen ske en løbende inddragelse af MED-organisationen, som består af ledere, arbejdsmiljørepræsentanter og medarbejderrepræsentanter.

Medarbejderinddragelse vil ske på forskellige tidspunkter og efter relevans i de enkelte forvaltninger. MED-udvalgene vil dog som minimum blive involveret i arbejdet omkring udvalgenes budgetbidrag i foråret 2026 og have mulighed for at komme med bemærkninger til Økonomiudvalgets Budgetforslag 2027 og til byrådets 2. behandling af Budget 2027.

Høring af råd i Odense Kommune

I Odense Kommune er der nedsat en række råd, som kan rådgive byrådet og forvaltningerne om fagpolitiske spørgsmål. De kan desuden formidle synspunkter og være bindeled mellem borgere og byråd på de forskellige områder. De er således et vigtigt kontaktorgan i forhold til at varetage bestemte gruppers interesser, som måske ikke ellers ville blive hørt. Det drejer sig her om følgende råd: Udsatterådet, Ældrerådet, Handicaprådet, Fælleselevrådet og Folkeoplysningsudvalget.

Rådene kan komme med høringssvar til deres respektive udvalg, når udvalgene behandler deres budgetbidrag. Høringssvarene skal være de respektive forvaltninger i hænde senest den 4. juni 2026.

Tids- og handleplan for budgetlægningen for 2027

Der er som bilag vedlagt en overordnet tids- og handleplan for den kommende budgetproces. Den angiver de mest centrale tidsfrister og placerer ansvaret for opgavernes udførelse. I tidsplanen indgår desuden datoerne for de politiske behandlinger af de to økonomiopfølgninger i 2026 og årsberetning for 2025 samt dato for de tre kvartalsmøder.

Udmeldte foreløbige budgetrammer på baggrund af sagen

I forbindelse med denne sag får udvalgene udmeldt de økonomiske rammer på styringsområderne Service, Særlige driftsområder og Anlæg samt på styringsområdet Finansposter, herunder Renter, Afdrag på ældreboliger og Balanceforskydninger.

Rammerne tager afsæt i budgetoverslagsårene, sådan som de så ud ved vedtagelse af Budget 2026 tillagt de økonomiske konsekvenser af følgende ændringer:

• Konsekvenser af vedtagne budgetændringer til og med byrådsmødet den 21. januar 2026.
• De økonomiske konsekvenser af denne sag herunder tekniske korrektioner, udmøntning af effektiviserings- og omprioriteringskravet i 2028-2030, øvrige budgetændringer og kopiering af sidste overslagsår 2029 til 2030. De vil fremgå af økonomibilaget.