På baggrund af Ankestyrelsens brev af 13. august 2025, hvori byrådet anmodes om en udtalelse vedrørende lovligheden af beslutningen af 4. juni 2025 om, at venskabsbyaftalen med den israelske by Petah Tikva fortsat skal være passiv, indstiller Borgmesterforvaltningen, at Ankestyrelsen besvares således:

"A. Indledning

Ved brev af 13. august 2025 har Ankestyrelsen bedt Odense Byråd om en udtalelse om lovligheden af byrådets beslutning af 4. juni 2025.

Her godkendte et flertal af byrådets medlemmer følgende ændringsforslag:

"Odense Byråd udtrykker en dyb mellemfolkelig bekymring for den kritiske og kaotiske humanitære situation, der lige nu udspiller sig i Gaza, hvor de civile tabstal er alarmerende. 

På trods af at relationen til Petah Tikva har været passiv i årtier - og at der ikke findes planer om venskabsbyrelationer, så ønsker byrådet at understrege, at relationen med Petah Tikva fortsat skal være passiv, indtil den humanitære situation i Gaza er væsentligt forbedret.

Henset til at mange venskabsbyaftaler har været passive i mange år, ønsker byrådet endvidere, at Økonomiudvalget i 2026 drøfter den strategiske retning for internationalt samarbejde, herunder venskabsbyaftaler."

Nedenfor redegøres der for sagens faktiske omstændigheder, ligesom der redegøres nærmere for sagens retlige grundlag og Odense Kommunes juridiske vurdering af sagen.

Til brug for Ankestyrelsens behandling af sagen fremsendes udskrift af sagens behandling på mødet den 4. juni 2025, ligesom der henvises til drøftelserne på byrådsmødet, som kan findes på Odense Kommunes hjemmeside

B. Konklusion

Det er Odense Kommunes samlede vurdering, at den beslutning, der er truffet af et flertal i Odense Byråd på mødet den 4. juni 2025 vedrørende kommunens venskabsby Petah Tikva, er en lovlig beslutning, der holder sig inden for rammerne af Ankestyrelsens generelle udtalelse om kommuners involvering i udenrigspolitiske anliggender.

Odense Kommune har herved lagt vægt på:

• At Odense Byråds beslutning er i overensstemmelse med en udenrigspolitisk tilkendegivelse vedtaget af Folketinget, herunder særligt V 90 af 31. maj 2024 hvoraf det blandt andet fremgår, at et flertal i Folketinget blandt andet har vedtaget følgende udenrigspolitiske tilkendegivelse: "Folketinget udtrykker dyb bekymring over den humanitære situation i Gaza, herunder den ekstreme fødevaremangel og risikoen for hungersnød."
• At Odense Byråds beslutning ikke har karakter af en udenrigspolitisk meningstilkendegivelse, som ifølge Ankestyrelsen defineres som synspunkter om fremmede staters mv. dispositioner eller undladelser, idet der netop udtrykkes en mellemfolkelig bekymring for den humanitære situation i Gaza, uden at der herved optræder synspunkter om fremmede staters dispositioner i den pågældende konflikt.

C. Sagens faktiske omstændigheder

På mødet den 4. juni 2025 behandlede byrådet følgende forslag fra byrådsgruppe Ø:

"Baggrund for forslaget

Israel begår forbrydelser mod menneskeheden, folkemord og etnisk udrensning, og Danmark ser passivt til.

Verden er vidne til et systematisk og brutalt overgreb på det palæstinensiske folk. Gaza er blevet omdannet til en ruin. Tusindvis af civile er blevet dræbt, børn sulter, og nødhjælp bliver bevidst nægtet adgang.

Den Internationale Domstol (ICJ) har den 26. januar 2024 slået fast, at det er plausibelt, at Israel er i gang med at begå folkemord i Gaza, og har beordret Israel til at forebygge drab på palæstinensere og sikre nødhjælpens adgang. ICJ har også udstedt en arrestordre mod Israels premierminister Benjamin Netanyahu for mistanke om krigsforbrydelser og forbrydelser mod menneskeheden i Gaza.

Human Rights Watch og Amnesty International har i deres dokumentation fastslået, at Israel i årevis har opretholdt et apartheidsystem over for palæstinensere med systematisk diskrimination, kollektiv afstraffelse og forskelsbehandling i lovgivning og praksis.

Samtidig forbereder Israel en total besættelse af Gaza og en fordrivelse af palæstinenserne fra deres eget land. Det er etnisk udrensning. Det er et folkemord for åben skærm. Imens står den vestlige verden og den danske regering på sidelinjen og mumler bekymringer.

Formål med forslaget

Odense Kommune har fortsat en venskabsbyaftale med en by i Israel, mens palæstinensiske børn bliver slagtet og befolkningen fordrives. Det er uacceptabelt, at vores by bevarer et symbolsk bånd til en stat, der dagligt krænker menneskerettigheder og begår dokumenterede krigsforbrydelser.

Formålet med forslaget er at markere, at det ikke er forsvarligt at opretholde en venskabsbyaftale med en by i Israel under de nuværende forhold.

Venskabsbyaftaler er ikke neutrale. De er symbolske udtryk for gensidigt ønske om dialog og respekt. I en situation, hvor en af parterne begår folkemord og systematiske forbrydelser, er det hverken moralsk eller politisk forsvarligt at opretholde en sådan relation.

Indstilling fra forslagsstiller

Enhedslisten indstiller, at Odense Byråd beslutter, at Odense Kommune suspenderer sin venskabsbyaftale med den israelske by Petah Tikva, så længe besættelsen består."

I forbindelse med initiativretssagen har den kommunale forvaltning tilsvarende belyst sagen.

Følgende fremgår således af forvaltningens belysning:

"Forvaltningens belysning

Byrådet har ikke tidligere truffet beslutning om at ændre eller afslutte venskabsbysamarbejdet med den israelske by Petah Tikva.

På byrådsmødet den 8. maj 2024 havde en borger dog bedt om foretræde for at stille spørgsmål om Odense Kommunes venskabsbyrelationer – herunder specifikt forholdet til byer i Palæstina og Israel. I forlængelse af byrådsmødet afgav borgmesteren et skriftligt svar på vegne af Odense Byråd.

I svaret blev det præciseret, at byrådet ikke har genovervejet samarbejdet med Petah Tikva i lyset af den aktuelle konflikt i Gaza. Dette skyldes, at Odense Kommune følger den danske stats og Udenrigsministeriets linje, og ikke selv fører udenrigspolitik.

Dertil blev henvist til Odense Kommunes principielle rammer for internationale indsatser, som lægger vægt på, at samarbejder med venskabsbyer bliver tilvalgt, når de har faglig eller erfaringsmæssig relevans eller betydning for Odense Kommunes kerneopgave.

Borgmesteren har i marts 2024 ligeledes besvaret lignende spørgsmål fra en anden borger og henvist til de samme principielle rammer.

Odense Kommune indgik venskabsbysamarbejdet med Petah Tikva i 1975, og samarbejdet har i praksis været inaktivt i en lang årrække uden nogen form for kontakt, besøg eller udvekslingsaktiviteter.

Der er ikke på nuværende tidspunkt igangsat et politisk arbejde med henblik på at ændre eller ophæve samarbejdet med Petah Tikva.

Sagen hører under Økonomiudvalget. Hvis byrådet ønsker at arbejde videre med forslaget, kan forvaltningen fremlægge en bearbejdning af initiativretsforslaget inden den 1. juli 2025"

Borgmesteren udsendte inden mødet i byrådet nedenstående forslag til beslutning, og både inden sagens behandling og under sagens behandling i byrådet oplyste borgmesteren byrådet om, at byrådet ikke i forbindelse med sagens behandling kan varetage udenrigspolitiske hensyn. 

"Borgmester Peter Rahbæk fremsætter følgende forslag til beslutning:

"Odense Byråd udtrykker en dyb mellemfolkelig bekymring for den kritiske og kaotiske humanitære situation, der lige udspiller sig i Gaza, hvor de civile tabstal er alarmerende.

På trods af at relationen til Petah Tikva har været passiv i årtier - og at der ikke findes planer om venskabsbyrelationer, så ønsker byrådet at understrege, at relationen med Petah Tikva fortsat skal være passiv, indtil den humanitære situation i Gaza er væsentligt forbedret.

Henset til at mange venskabsbyaftaler har været passive i mange år, ønsker byrådet endvidere, at Økonomiudvalget i 2026 drøfter den strategiske retning for internationalt samarbejde, herunder venskabsbyaftaler."

Byrådsgruppe F og Ø samt byrådsmedlem Abdinoor Adam Hassan stemmer for forslaget i initiativretssagen.

Byrådsgruppe A, B, C, I, og V samt byrådsmedlem Andreas Møller stemmer imod forslaget i initiativretssagen.

Forslaget i initiativretssagen er dermed forkastet.

Byrådet godkender borgmesterens forslag til beslutning.

Byrådsgruppe C, I og V stemmer imod." 

Udskrift af sagens behandling på mødet den 4. juni 2025 er vedlagt denne udtalelse.

D. Sagens retlige grundlag

Odense Kommune er opmærksomme på og bekendt med Ankestyrelsens generelle udtalelse af 13. juni 2024 om kommuners involvering i udenrigspolitiske anliggender.

Følgende fremgår således blandt andet af udtalelsens konklusion:

"Som det fremgår af den under afsnit 2 foretagne gennemgang af udmeldt praksis om kommuners involvering i udenrigspolitik, er den altovervejende hovedregel, at kommunerne ikke lovligt kan beskæftige sig med udenrigspolitiske forhold, herunder fremkomme med meningstilkendegivelser, der ikke vedrører kommunen eller kommunalbestyrelsens beføjelser.

I nogle helt særlige tilfælde kan dette udgangspunkt dog fraviges.

Således kan kommunerne inden for de udstukne rammer yde støtte til humanitær bistand i udlandet.

Kommunerne kan videre i begrænset omfang varetage udenrigspolitiske hensyn i forbindelse med at de varetager kommunale opgaver.

Det er således inden for rammerne af kommunalfuldmagten, hvis kommunerne begrunder tilrettelæggelsen af deres indkøbspolitik med en tilkendegivelse, der er i overensstemmelse med en udenrigspolitisk tilkendegivelse vedtaget af Folketinget.

Kommunerne kan også tilrettelægge deres indkøbspolitik begrundet i saglige hensyn, som kommunerne kan varetage, såsom ønsket om at tage et samfundsansvar (i udlandet) ved at foretrække Fairtrademærkede produkter, forudsat at dispositionen ikke er ledsaget af udtrykkelige synspunkter om fremmede regeringers håndtering af de omhandlede spørgsmål. Kommunerne kan under de samme betingelser også informere om muligheden for at tage samfundsansvar i udlandet. En underliggende (og uudtalt) forudsætning af udenrigspolitisk karakter er ikke i sig selv en udenrigspolitisk meningstilkendegivelse i den forbindelse.

Derudover kan kommunerne i helt ekstraordinære situationer varetage udenrigspolitiske hensyn, hvis det sker på opfordring fra regeringen med bred opbakning fra Folketinget. Således kunne kommuner på opfordring fra regeringen opsige venskabsbysamarbejder og andre indgåede kontrakter med henvisning til krigen i Ukraine, ligesom kommunerne kan flage med det ukrainske flag.

Efter Ankestyrelsens opfattelse er det ikke en kommunal opgave at fremsætte en mundtlig eller skriftlig meningstilkendegivelse om udenrigspolitiske forhold i andre situationer end de ovenfor nævnte helt særlige tilfælde, uanset om indholdet af udmeldingen måtte være i overensstemmelse med regeringens udenrigspolitiske linje.

Ankestyrelsen har overvejet, i hvilken udstrækning kommunerne kan foretage symbolske handlinger af udenrigspolitisk karakter, eksempelvis flagning med udenlandske flag eller fremvisning af andre symboler for fremmede lande, områder eller bevægelser. Afhængig af de nærmere omstændigheder er dispositioner af denne karakter særdeles egnet til at kommunikere, at en kommune ønsker at tage parti i en international konflikt eller på anden måde bidrage med et indlæg i en aktuel udenrigspolitisk diskussion. Adgangen hertil må efter Ankestyrelsens opfattelse antages at forudsætte – hvis ikke en udtrykkelig, så i hvert fald en meget tydelig indirekte – opfordring fra regeringen med bred opbakning fra Folketinget. 

Hvis en manifestation er direkte begrundet i humanitære forhold i udlandet - eksempelvis afholdelse af et minuts stilhed i sympati med ofrene for krigshandlinger, sult eller naturkatastrofer – kan retsstillingen forekomme mindre klar. På den ene side har kommunerne efter kommunalfuldmagtsreglerne en begrænset adgang til at varetage humanitære formål relateret til udlandet, men på den anden side skal støtten gives upartisk og i udgangspunktet uden nogen form for udenrigspolitisk meningstilkendegivelse.

En kommune må efter Ankestyrelsens opfattelse antages at være berettiget til at afholde en manifestation af humanitær karakter med henblik på at vise respekt for ofre for udenlandske krige og katastrofer. Men formålet med en sådan humanitær manifestation må ikke være at fremkomme med en udenrigspolitisk meningstilkendegivelse forstået som synspunkter om fremmede staters m.v. dispositioner eller undladelser. Der må heller ikke fremsættes sådanne udenrigspolitiske tilkendegivelser som led i manifestationen. Kommunalbestyrelsen må således vælge sine ord med omhu og i øvrigt overveje, hvilket budskab den ønsker at sende i den konkrete situation."

Om kommuners mulighed for at indgå aftale med venskabsbyer fremgår blandt andet følgende:

"Det fremgår af den under afsnit 2.2.2.4 beskrevne gennemgang, at kommunernes indgåelse af venskabsbyaftaler i almindelighed antages ikke at være af udenrigspolitisk betydning, da der bliver varetaget lokale – og ikke udenrigspolitiske – interesser.

Nyere praksis viser dog, at der kan opstå en udenrigspolitisk situation, hvorved et sådant upolitisk samarbejde bliver udenrigspolitisk relevant.
Således bad den daværende indenrigs- og boligminister i et brev af 4. marts 2022 Aarhus Kommune om at opsige eller suspendere sit venskabsbysamarbejde med Sankt Petersborg på baggrund af Ruslands invasion af Ukraine, med henvisning til regeringens og Folketingets ønske om at ”fastholde et maksimalt pres på Rusland” og til at samarbejdet sendte ”et modsatrettet signal”.

Sagen er et eksempel på, at kommunerne kan vælge at varetage udenrigspolitiske hensyn på opfordring fra regeringen med bred opbakning fra Folketinget." 

E. Odense Kommunes juridiske vurdering

Indledningsvis bemærkes, at Odense Byråd ikke som angivet af Ankestyrelsen har besluttet at suspendere en venskabsaftale. Relationen til Petah Tikva har som anført i beslutningen været passiv i årtier, ligesom der ikke aktuelt findes planer om venskabsbyrelationer. Den beslutning, der er truffet af et flertal af Odense Byråd, er således, at relationen med Petah Tikva fortsat skal være passiv, indtil den humanitære situation i Gaza er væsentligt forbedret.

Som nævnt ovenfor er Odense Kommune opmærksom på og bekendt med Ankestyrelsens generelle udtalelse af 13. juni 2024 om kommuners involvering i udenrigspolitiske anliggender. 

Odense Kommune er således opmærksom på udgangspunktet om, at det er den altovervejende hovedregel, at en kommune ikke lovligt kan beskæftige sig med udenrigspolitiske forhold, herunder fremkomme med meningstilkendegivelser, der ikke vedrører kommunen eller byrådets beføjelser.

Det fremgår da også af forvaltningens belysning i forbindelse med initiativretssagen, at Odense Kommune følger den danske stats og Udenrigsministeriets linje og fører ikke selv udenrigspolitik. Dette bliver også gentaget flere gange af borgmesteren under byrådets behandling af sagen.

Der er imidlertid også, jf. Ankestyrelsens generelle udtalelse, følgende undtagelser til hovedreglen, som er relevante for vurdering af denne sag:

• En kommune kan lovligt indgå venskabsbyaftaler med byer i udlandet.
• En kommune kan i forbindelse med varetagelse af en lovlig kommunal opgave begrunde en handling med en tilkendegivelse, der er i overensstemmelse med en udenrigspolitisk tilkendegivelse vedtaget af Folketinget.
• En kommune er berettiget til at afholde en manifestation af humanitær karakter med henblik på at vise respekt for ofre og udenlandske krige og katastrofer, uden dog herved at fremkomme med en udenrigspolitisk meningstilkendegivelse forstået som synspunkter om fremmede staters mv. dispositioner eller undladelser.

Det er Odense Kommunes vurdering, at Odense Byråds beslutning er i overensstemmelse med en udenrigspolitisk tilkendegivelse vedtaget af Folketinget. 

Odense Kommune kan i den forbindelse henvise til, at der i Folketinget er vedtaget flere udenrigspolitiske tilkendegivelser om den humanitære situation i Gaza. Der henvises i den forbindelse til V 39 af 7. februar 2024, V 90 af 31. maj 2024 og V 83 af 28. maj 2025.

Odense Kommune skal særligt henvise til V 90 af 31. maj 2024, hvoraf det blandt andet fremgår, at et flertal i Folketinget blandt andet vedtager følgende udenrigspolitiske tilkendegivelse: "Folketinget udtrykker dyb bekymring over den humanitære situation i Gaza, herunder den ekstreme fødevaremangel og risikoen for hungersnød."

Til sammenligning udtrykker et flertal i Odense Byråd i tråd hermed "en dyb mellemfolkelig bekymring for den kritiske og kaotiske humanitære situation i Gaza, der lige nu udspiller sig i Gaza, hvor de civile tabstal er alarmerende." 

Det er endvidere Odense Kommunes vurdering, at Odense Byråds beslutning ikke har karakter af en udenrigspolitisk meningstilkendegivelse, som ifølge Ankestyrelsen defineres som synspunkter om fremmede staters mv. dispositioner eller undladelser.

Som nævnt ovenfor udtrykkes der netop en mellemfolkelig bekymring for den humanitære situation i Gaza, uden at der herved optræder synspunkter om fremmede staters dispositioner i den pågældende konflikt.

Det er på baggrund af ovenstående således Odense Kommunes samlede vurdering, at den beslutning, der er truffet af et flertal i Odense Byråd på mødet den 4. juni 2025 vedrørende kommunens venskabsby Petah Tikva, er en lovlig beslutning, der holder sig inden for rammerne af Ankestyrelsens generelle udtalelse om kommuners involvering i udenrigspolitiske anliggender."